十九屆中央紀委六次全會強調(diào),永葆自我革命精神,以嚴明紀律整飭作風(fēng),持續(xù)加固中央八項規(guī)定堤壩,堅持不懈整治群眾身邊腐敗和不正之風(fēng)。中央紀委國家監(jiān)委案件審理室深入貫徹落實六次全會精神,狠抓業(yè)務(wù)指導(dǎo)提質(zhì)增效,構(gòu)筑了上下聯(lián)動、同向發(fā)力的指導(dǎo)性案例常態(tài)化征集審編機制。在對內(nèi)蒙古、河南、湖北、海南、云南等?。ㄗ灾螀^(qū))和廣州市紀委監(jiān)委案件審理室提供的指導(dǎo)性案例素材稿進行認真審核,特別是在對其中所涉“執(zhí)紀執(zhí)法要點”和“指導(dǎo)意義”相應(yīng)內(nèi)容審慎研究、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上,嚴格遵循紀法規(guī)定,針對執(zhí)紀執(zhí)法實踐中存在的認識理解不統(tǒng)一、性質(zhì)認定不精準(zhǔn)、處理處置不恰當(dāng)、程序手續(xù)不規(guī)范等重點難點問題,精準(zhǔn)提煉和挖掘充實具有指導(dǎo)意義的核心觀點,組織編寫了第三批(2022年第一批)指導(dǎo)性案例。此次發(fā)布的指導(dǎo)性案例,聚焦人民群眾反映強烈的公務(wù)接待中“吃公函”、損害群眾利益“亂攤派”以及對抗組織審查性質(zhì)認定、做好容錯減責(zé)免責(zé)工作等問題,通過生動案例,釋紀說法論理,為各級紀檢監(jiān)察機關(guān)精準(zhǔn)規(guī)范開展監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法工作提供明確指導(dǎo)。
各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要準(zhǔn)確理解指導(dǎo)性案例的精神要旨,著力提升精準(zhǔn)把握執(zhí)紀執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和運用政策策略能力,切實做到強化監(jiān)督有態(tài)度、執(zhí)紀問責(zé)有力度、治病救人有溫度,增強“三不腐”一體推進治理成效,更好發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展作用,以實際行動迎接黨的二十大勝利召開!
中央紀委國家監(jiān)委發(fā)布第三批執(zhí)紀執(zhí)法指導(dǎo)性案例(一)
姚某使用“空白公函”報銷案
(2022年指導(dǎo)性案例第1號,總第8號)
【關(guān)鍵詞】
違反中央八項規(guī)定精神;“空白公函”;“吃公函”;由風(fēng)變腐;貪污侵占
【執(zhí)紀執(zhí)法要點】
黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進全面從嚴治黨從落實中央八項規(guī)定精神破題,黨風(fēng)政風(fēng)為之煥然一新。紀檢監(jiān)察機關(guān)緊盯公款吃喝等突出問題,“舌尖上的腐敗”得到有效整肅,但使用“空白公函”“虛假公函”搞違規(guī)吃喝,以及“一函多吃”等隱形變異問題開始抬頭。使用“空白公函”報銷個人費用的行為,本質(zhì)上是化公為私、貪污侵占的腐敗問題,已經(jīng)由風(fēng)變腐,必須下大氣力予以整治。十九屆中央紀委六次全會指出,要持續(xù)加固中央八項規(guī)定堤壩,嚴肅整治公務(wù)接待中“吃公函”問題。紀檢監(jiān)察機關(guān)要自覺做到從政治上看、從政治上抓,深刻認識到不正之風(fēng)和腐敗問題互為表里、同根同源,不正之風(fēng)滋生掩藏腐敗,腐敗行為助長加劇不正之風(fēng)、甚至催生新的作風(fēng)問題,堅持正風(fēng)肅紀不可分割,堅持嚴的主基調(diào)不動搖,以反復(fù)抓、抓反復(fù)的堅韌和執(zhí)著,切實做到匡正風(fēng)氣、嚴肅黨紀。
【基本案情及處理結(jié)果】
姚某,中共黨員,A省B市文化市場綜合執(zhí)法支隊黨總支書記、支隊長。2020年12月至2021年3月,姚某等人5次參加該支隊組織的超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待,飲用高檔酒水,且每次公務(wù)接待均提供高檔香煙,共計超標(biāo)準(zhǔn)支出25590元。事后,為處理超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待費用,經(jīng)姚某同意,該支隊向外單位索要多份“空白公函”,虛構(gòu)接待事項,將上述費用25590元在本單位報銷。2021年7月,姚某使用“空白公函”虛列接待事由和人數(shù),將其私人用餐費用共計4327元在本單位報銷。2022年4月,姚某受到黨內(nèi)嚴重警告、政務(wù)記大過處分,違紀違法所得4327元予以責(zé)令退賠。同時,責(zé)令提供和接受超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待的姚某等人,按照各自應(yīng)承擔(dān)的份額,分別退賠違紀所得共計25590元。
【指導(dǎo)意義】
1.準(zhǔn)確認定使用“空白公函”報銷個人費用的問題性質(zhì)
本案處理過程中,關(guān)于姚某多次參加超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待活動、同意使用“空白公函”報銷超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待費用的問題,應(yīng)當(dāng)依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以定性處理。但對于姚某使用“空白公函”報銷個人費用的問題,則形成了如下兩種不同意見:
第一種意見認為,姚某用公款支付應(yīng)由本人承擔(dān)的費用,應(yīng)當(dāng)認定為違反中央八項規(guī)定精神,依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百一十一條規(guī)定予以處理。
第二種意見認為,姚某作為本單位主要負責(zé)人,利用職務(wù)上的便利非法占有公共財物,已經(jīng)構(gòu)成貪污,屬于職務(wù)違法,不應(yīng)認定為違反中央八項規(guī)定精神。
經(jīng)分析,我們同意第二種意見。姚某作為本單位主要負責(zé)人,明知私人用餐費用應(yīng)由個人承擔(dān),仍以非法占有公共財物為目的,利用其擔(dān)任“一把手”職務(wù)上的便利,使用“空白公函”在本單位報銷私人用餐費用4327元。姚某的上述行為,不僅侵害了公共財物所有權(quán),也侵害了公職人員的職務(wù)廉潔性,其行為本質(zhì)是化公為私、貪污侵占的腐敗問題,已經(jīng)由風(fēng)變腐,應(yīng)予嚴肅處理。鑒于其貪腐行為尚未達到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第二十八條、《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十三條第一款第(一)項規(guī)定,追究其紀律責(zé)任和監(jiān)察責(zé)任。
2.精準(zhǔn)把握“吃公函”問題的主要表現(xiàn)和定性處理
《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》明確規(guī)定,對無公函的公務(wù)活動不予接待?!饵h政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》明確要求,確因工作需要,接待單位可以安排工作餐一次,并嚴格控制陪餐人數(shù);接待費報銷憑證應(yīng)當(dāng)包括財務(wù)票據(jù)、派出單位公函和接待清單。根據(jù)上述規(guī)定,“無函不接待”“無函不報銷”成為公務(wù)接待中的“硬杠杠”。但與此同時,個別黨員干部也動起了利用公函“做文章”、搞違規(guī)吃喝的“歪心思”。實踐中,對于公務(wù)接待中“吃公函”問題的定性處理,通常按照以下情形把握:
一是無公函接待,即接待單位對未出具公函的公務(wù)活動來訪人員予以接待,并使用公款支付接待費用。此類問題違反了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》第二十條和《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》第七條第一款關(guān)于“無函不接待”的明確規(guī)定,屬于違反中央八項規(guī)定精神,應(yīng)當(dāng)依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以定性處理,并對所涉及費用予以責(zé)令退賠。
二是“一函多吃”,即同一接待單位對出具一份公函的公務(wù)活動來訪人員,安排多次工作餐。此類問題鉆了公務(wù)接待活動的“漏洞”,屬于違反中央八項規(guī)定精神,應(yīng)當(dāng)依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以定性處理。其中,所涉及的費用除正常接待費用外,其余部分均屬于違紀所得,應(yīng)當(dāng)責(zé)令退賠。
三是通過使用“空白公函”等方式,套取資金違規(guī)發(fā)放津貼補貼,解決違規(guī)接待、公款旅游等費用。一方面,套取資金行為本身違反了《中華人民共和國會計法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī);另一方面,套取資金用于違規(guī)發(fā)放津貼補貼,解決違規(guī)接待、公款旅游等費用的行為也違反了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》等規(guī)定。鑒于上述兩類行為之間具有牽連關(guān)系,套取資金的目的是為了解決違規(guī)發(fā)放津貼補貼、違規(guī)接待、公款旅游等違紀行為的費用,執(zhí)紀執(zhí)法實踐中通?!皳褚恢靥幚怼?,即按照套取資金后的違紀行為性質(zhì),分別適用《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零四條、第一百零五條、第一百零六條等規(guī)定予以定性處理。需要指出的是,套取資金后擬用于違規(guī)發(fā)放津貼補貼、違規(guī)接待、公款旅游等違紀行為,但尚未實施即被查處的,因后續(xù)的違紀行為并未實際發(fā)生,但套取資金行為本身即已違反法律法規(guī)規(guī)定,按照“擇一重處理”原則,可以依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第二十八條紀法銜接條款追究紀律責(zé)任。對于此類問題中套取的資金,根據(jù)是否實際用于違紀行為,相應(yīng)予以責(zé)令退賠或者糾正。
上述3種情形中,需要追究有關(guān)人員監(jiān)察責(zé)任的,還應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十五條規(guī)定作出處理。實際套取資金后擬用于違紀違法活動但尚未實施的,可以依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第四十一條規(guī)定作出處理。
此外,實踐中還發(fā)現(xiàn),有的單位因業(yè)務(wù)經(jīng)費緊張等原因,存在利用“空白公函”套取資金用于正常公務(wù)支出的情形。我們認為,此類行為看似“情有可原”,但依照《中華人民共和國會計法》第九條等規(guī)定,實則是違反了財務(wù)管理規(guī)定,屬于違反國家法律法規(guī),可以依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第二十八條紀法銜接條款追究紀律責(zé)任。需要追究監(jiān)察責(zé)任的,相應(yīng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第四十一條規(guī)定作出處理。
3.嚴肅追究“吃公函”問題中其他責(zé)任人員的紀律責(zé)任和監(jiān)察責(zé)任
在“吃公函”問題中,除了違規(guī)提供公務(wù)接待的責(zé)任人員外,還包括被接待方、違規(guī)提供“空白公函”等相關(guān)責(zé)任人。對于這些責(zé)任人員,應(yīng)當(dāng)根據(jù)其具體行為,準(zhǔn)確認定性質(zhì)和責(zé)任,予以恰當(dāng)處理。
一是對接受無公函接待或者超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待的人員,應(yīng)當(dāng)認定為違反中央八項規(guī)定精神,依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以處理,并責(zé)令其按照應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的份額退賠違紀款。需要追究監(jiān)察責(zé)任的,相應(yīng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十五條第(二)項規(guī)定作出處理。
二是對違規(guī)向其他單位提供“空白公函”的人員,應(yīng)當(dāng)區(qū)分直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者,視具體情節(jié)輕重,認定為違反工作紀律,依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百三十三條規(guī)定追究紀律責(zé)任。需要追究監(jiān)察責(zé)任的,相應(yīng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十九條第(四)項規(guī)定作出處理。
【相關(guān)條款】
《財政違法行為處罰處分條例》(2011年1月8日修訂)
第六條 國家機關(guān)及其工作人員有下列違反規(guī)定使用、騙取財政資金的行為之一的,責(zé)令改正,調(diào)整有關(guān)會計賬目,追回有關(guān)財政資金,限期退還違法所得。對單位給予警告或者通報批評。對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過處分;情節(jié)較重的,給予降級或者撤職處分;情節(jié)嚴重的,給予開除處分:
(一)以虛報、冒領(lǐng)等手段騙取財政資金;
(二)截留、挪用財政資金;
(三)滯留應(yīng)當(dāng)下?lián)艿呢斦Y金;
(四)違反規(guī)定擴大開支范圍,提高開支標(biāo)準(zhǔn);
(五)其他違反規(guī)定使用、騙取財政資金的行為。
《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》(2013年11月18日)
第二十條 黨政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立公務(wù)接待審批控制制度,對無公函的公務(wù)活動不予接待,嚴禁將非公務(wù)活動納入接待范圍。
第五十八條第(四)(五)項 有下列情形之一的,追究相關(guān)人員的責(zé)任:
(四)違反管理規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)或者以虛假事項開支的;
(五)利用職務(wù)便利假公濟私的;
第六十條 違反本條例規(guī)定造成浪費的,根據(jù)情節(jié)輕重,由有關(guān)部門依照職責(zé)權(quán)限給予批評教育、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調(diào)離崗位、責(zé)令辭職、免職、降職等處理。
應(yīng)當(dāng)追究黨紀政紀責(zé)任的,依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)的黨紀政紀處分。
涉嫌違法犯罪的,依法追究法律責(zé)任。
第六十一條 違反本條例規(guī)定獲得的經(jīng)濟利益,應(yīng)當(dāng)予以收繳或者糾正。
違反本條例規(guī)定,用公款支付、報銷應(yīng)由個人支付的費用,應(yīng)當(dāng)責(zé)令退賠。
《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》(2013年12月1日)
第五條第二款 公務(wù)外出確需接待的,派出單位應(yīng)當(dāng)向接待單位發(fā)出公函,告知內(nèi)容、行程和人員。
第七條第一款 接待單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定的接待范圍,嚴格接待審批控制,對能夠合并的公務(wù)接待統(tǒng)籌安排。無公函的公務(wù)活動和來訪人員一律不予接待。
第十條第一款 接待對象應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)自行用餐。確因工作需要,接待單位可以安排工作餐一次,并嚴格控制陪餐人數(shù)。接待對象在10人以內(nèi)的,陪餐人數(shù)不得超過3人;超過10人的,不得超過接待對象人數(shù)的三分之一。
第十四條 接待費報銷憑證應(yīng)當(dāng)包括財務(wù)票據(jù)、派出單位公函和接待清單。
接待費資金支付應(yīng)當(dāng)嚴格按照國庫集中支付制度和公務(wù)卡管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。具備條件的地方應(yīng)當(dāng)采用銀行轉(zhuǎn)賬或者公務(wù)卡方式結(jié)算,不得以現(xiàn)金方式支付。
《中華人民共和國會計法》(2017年11月4日修正)
第九條 各單位必須根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項進行會計核算,填制會計憑證,登記會計帳簿,編制財務(wù)會計報告。
任何單位不得以虛假的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項或者資料進行會計核算。
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(2018年8月18日)
第二十八條 黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有刑法規(guī)定的行為,雖不構(gòu)成犯罪但須追究黨紀責(zé)任的,或者有其他違法行為,損害黨、國家和人民利益的,應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。
第四十條第一款 對于違紀行為所獲得的經(jīng)濟利益,應(yīng)當(dāng)收繳或者責(zé)令退賠。
第一百零四條 違反有關(guān)規(guī)定自定薪酬或者濫發(fā)津貼、補貼、獎金等,對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者,情節(jié)較輕的,給予警告或者嚴重警告處分;情節(jié)較重的,給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分;情節(jié)嚴重的,給予開除黨籍處分。
第一百零五條 有下列行為之一,對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者,情節(jié)較輕的,給予警告或者嚴重警告處分;情節(jié)較重的,給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分;情節(jié)嚴重的,給予開除黨籍處分:
(一)公款旅游或者以學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游的;
(二)改變公務(wù)行程,借機旅游的;
(三)參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動,借機旅游的。
以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義變相用公款出國(境)旅游的,依照前款規(guī)定處理。
第一百零六條 違反公務(wù)接待管理規(guī)定,超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待或者借機大吃大喝,對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者,情節(jié)較重的,給予警告或者嚴重警告處分;情節(jié)嚴重的,給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。
第一百一十一條 有其他違反廉潔紀律規(guī)定行為的,應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。
第一百三十三條 在黨的紀律檢查、組織、宣傳、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作以及機關(guān)工作等其他工作中,不履行或者不正確履行職責(zé),造成損失或者不良影響的,應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。
《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(2020年6月20日)
第二十五條第一款 公職人員違法取得的財物和用于違法行為的本人財物,除依法應(yīng)當(dāng)由其他機關(guān)沒收、追繳或者責(zé)令退賠的,由監(jiān)察機關(guān)沒收、追繳或者責(zé)令退賠;應(yīng)當(dāng)退還原所有人或者原持有人的,依法予以退還;屬于國家財產(chǎn)或者不應(yīng)當(dāng)退還以及無法退還的,上繳國庫。
第三十三條第一款第(一)項 有下列行為之一的,予以警告、記過或者記大過;情節(jié)較重的,予以降級或者撤職;情節(jié)嚴重的,予以開除:
(一)貪污賄賂的;
第三十五條 有下列行為之一,情節(jié)較重的,予以警告、記過或者記大過;情節(jié)嚴重的,予以降級或者撤職:
(一)違反規(guī)定設(shè)定、發(fā)放薪酬或者津貼、補貼、獎金的;
(二)違反規(guī)定,在公務(wù)接待、公務(wù)交通、會議活動、辦公用房以及其他工作生活保障等方面超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍的;
(三)違反規(guī)定公款消費的。
第三十九條第(四)項 有下列行為之一,造成不良后果或者影響的,予以警告、記過或者記大過;情節(jié)較重的,予以降級或者撤職;情節(jié)嚴重的,予以開除:
(四)工作中有弄虛作假,誤導(dǎo)、欺騙行為的;
第四十一條 公職人員有其他違法行為,影響公職人員形象,損害國家和人民利益的,可以根據(jù)情節(jié)輕重給予相應(yīng)政務(wù)處分。
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